1. Introducción: De Maastricht a Lisboa, y la cuestión actual

Cuando el presidente francés François Mitterrand llegó al Consejo Europeo de Maastricht el 9 de diciembre de 1991 para la negociación final de lo que se convertiría en el Tratado de la Unión Europea, eliminó del borrador el capítulo sobre energía que había sido preparado durante las negociaciones bajo la Presidencia italiana en cooperación con la Comisión Europea. El presidente francés fue firme: no permitiría que la política energética de Francia se decidiera en Bruselas. Tenía especialmente en mente la creciente oposición política a la energía nuclear en varios Estados miembros, y comprendía con claridad que la pérdida del control soberano sobre la combinación energética tarde o temprano se volvería contra el programa nuclear francés, sobre el cual su país había construido su seguridad energética desde la primera crisis del petróleo. La historia ha demostrado que tenía razón. Por ello, el Tratado firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 no contenía ningún capítulo sobre energía y, formalmente, la Unión permaneció sin competencias en materia de energía.

La situación política había cambiado cuando se negoció el Tratado de Lisboa. La crisis del gas entre Rusia y Ucrania de enero de 2006, que interrumpió el suministro de gas a varios Estados miembros durante un invierno especialmente frío, hizo que la ausencia de una competencia de la Unión en materia energética resultara políticamente insostenible. La crisis se repitió en enero de 2009, durante el período de ratificación del Tratado de Lisboa, y confirmó ese diagnóstico. Se argumentó que la seguridad energética, la interconexión de las redes y la culminación del mercado interior de la electricidad y el gas requerían una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros. El Tratado de Lisboa fue firmado el 13 de diciembre de 2007 y entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Por primera vez en la historia de la integración europea, incluía un capítulo dedicado a la energía.

Ese capítulo, actualmente el artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), refleja un equilibrio cuidadosamente negociado. En virtud del artículo 194, apartado 1, del TFUE, los Estados miembros aceptaron que la competencia de la Unión en materia de energía abarcara el funcionamiento del mercado interior de la energía, la seguridad del suministro, la promoción de la eficiencia energética y del ahorro de energía, el desarrollo de nuevas formas de energía y de energías renovables, así como la interconexión de las redes energéticas. Estas son precisamente las áreas de política en las que la naturaleza transfronteriza del problema exigía una acción común. Sin embargo, los Estados miembros también insistieron, en el segundo apartado del artículo 194, en una protección explícita de su soberanía sobre la combinación de fuentes energéticas. El Tratado establece que las medidas adoptadas con arreglo al artículo 194, apartado 1, «no afectarán al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, su elección entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético». La redacción es inequívoca: la competencia compartida termina donde comienza la elección entre carbón, gas, petróleo, energía nuclear y energías renovables. Esa elección sigue siendo una prerrogativa soberana de cada Estado miembro.

Ese fue el acuerdo constitucional sobre cuya base los Estados miembros aceptaron en 2007 la cesión de soberanía que Mitterrand había rechazado en 1991. Precisamente ese acuerdo es el que el RCDE UE, tal como ha sido desarrollado desde la revisión de la Directiva 2003/87/CE en 2009 y reforzado sucesivamente mediante el Pacto Verde Europeo y el paquete Fit for 55, ha ido desmantelando progresivamente. El RCDE UE impone, mediante un precio del carbono aplicable en toda la Unión, una presión coercitiva y asimétrica sobre la combinación energética de cada Estado miembro. Los sistemas basados en el carbón son llevados al abandono; el gas es penalizado; la energía nuclear es favorecida implícitamente, pero excluida activamente de los instrumentos de financiación verde; y solo las fuentes renovables intermitentes, dependientes de subsidios y de la quema de gas para compensar su intermitencia, son consideradas políticamente aceptables. La elección entre distintas fuentes de energía ya no es una decisión soberana de los Estados miembros. Es una decisión de Bruselas, aplicada mediante un precio fijado en un mercado de emisiones diseñado en Bruselas. La protección que el artículo 194, apartado 2, del TFUE fue negociada para garantizar ha sido, en la práctica, eliminada del texto constitucional.

La magnitud financiera del sistema hace que la cuestión sea urgente. Solo en 2024, el RCDE UE generó 38 800 millones de euros en ingresos por subastas y, de forma acumulada, más de 245 000 millones de euros desde 2013. A partir del 1 de enero de 2028, un sistema paralelo — RCDE UE2— ampliará la fijación del precio del carbono a los combustibles utilizados para la calefacción de los hogares europeos y al combustible para el transporte por carretera, alcanzando aproximadamente el 40% de las emisiones de la Unión que anteriormente solo estaban reguladas mediante instrumentos de mandato y control. Una vez que el RCDE UE2 entre en vigor, los costos constitucionales, económicos y políticos de abandonar el sistema aumentarán considerablemente. El momento de reconsiderarlo es ahora, antes de que el bloqueo institucional y financiero sea irreversible.

Este artículo sostiene que el RCDE UE debe ser eliminado. El argumento se desarrolla en ocho apartados. La sección 2 expone el marco constitucional del artículo 194, apartado 2, del TFUE y muestra cómo las instituciones han reducido sistemáticamente su alcance protector. La sección 3 analiza el artículo 192, apartado 2, letra c), del TFUE y la regla de la unanimidad, demostrando que el RCDE UE funciona, en esencia, como un impuesto al carbono que debería haberse adoptado por unanimidad. La sección 4 documenta las asimetrías estructurales entre los Estados miembros que son beneficiarios netos y aquellos que son contribuyentes netos. La sección 5 recurre al informe Draghi de septiembre de 2024 para cuantificar para cuantificar la penalización en materia de competitividad que sufre la industria europea. La sección 6 enfrenta a los defensores del sistema con el historial empírico: tres décadas de diplomacia climática y un aumento aproximado de dos tercios en las emisiones mundiales. La sección 7 aborda los principales contraargumentos esgrimidos por los beneficiarios del sistema —la generación de ingresos, la eficiencia en la reducción de emisiones, el liderazgo climático y la protección frente a la fuga de carbono— y concluye que resultan insuficientes. La sección 8 explica por qué la economía política del RCDE UE está reduciendo rápidamente la ventana de oportunidad para una reforma. La sección 9 presenta la conclusión.

2. El fundamento constitucional: el artículo 194, apartado 2, del TFUE y la soberanía energética

Como se ha señalado anteriormente, el artículo 194, apartado 2, del TFUE constituye la expresión textual de un acuerdo constitucional negociado. Tras autorizar a la Unión a legislar en materia de energía mediante el procedimiento legislativo ordinario, dispone que dichas medidas «no afectarán al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, su elección entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético». Esta disposición fue el precio que los Estados miembros exigieron en 2007 a cambio de aceptar la competencia compartida que Mitterrand había rechazado en Maastricht.

Esta protección refleja un principio mucho más antiguo del derecho internacional público: la soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales, reconocida por la Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 14 de diciembre de 1962. No se trata de una cláusula residual ni de un simple gesto de cortesía hacia las sensibilidades nacionales. Es un límite sustantivo a las competencias de la Unión, comparable, en términos constitucionales, a la protección de la seguridad nacional prevista en el artículo 4, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea.

A pesar de la claridad de este texto, el alcance práctico del artículo 194, apartado 2, del TFUE ha sido progresivamente erosionado mediante dos mecanismos distintos. En primer lugar, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha adoptado una interpretación restrictiva según la cual la protección solo se aplica cuando la medida de la Unión tiene como «resultado principal previsto» modificar la combinación de fuentes energéticas de un Estado miembro. Se considera que cualquier medida cuyo objetivo declarado sea ambiental, climático o relacionado con la integración del mercado interior queda fuera del ámbito del artículo 194, apartado 2, incluso cuando su efecto concreto sea obligar a un Estado miembro a abandonar el carbón, reestructurar su red de calefacción urbana o amortizar su capacidad de refinación. En segundo lugar, los propios Estados miembros, en gran medida, han dejado de invocar el artículo 194, apartado 2, durante las negociaciones en el Consejo, aceptando bajo presión política una sucesión de actos legislativos secundarios que reconfiguran progresivamente sus sistemas energéticos.

Esta interpretación restrictiva adoptada por el Tribunal resulta doctrinalmente insostenible. Al insistir en el objetivo formal y en el resultado principal previsto de una medida, el Tribunal ha reducido el artículo 194, apartado 2, del TFUE a una mera formalidad constitucional que prácticamente ninguna medida ambiental llegará a activar. Por el contrario, una interpretación textual exigiría que toda medida cuyo efecto sustantivo previsible sea alterar la estructura del abastecimiento energético de un Estado miembro respete ese límite. La jurisprudencia actual convierte un límite constitucional estricto en un simple preámbulo sin efectos reales. Ese es precisamente el desenlace que Mitterrand había previsto y rechazado en 1991.

Esta posición ya no es marginal. El 10 de junio de 2025, el Tribunal Constitucional de Polonia, en su sentencia K 10/24, resolvió por mayoría que la interpretación del artículo 192, apartado 1, del TFUE en relación con el artículo 192, apartado 2, letra c), desarrollada por el Tribunal de Justicia —según la cual el requisito de unanimidad se limita a las medidas cuyo resultado principal previsto sea afectar la combinación de fuentes energéticas de un Estado miembro— es incompatible con los artículos 2, 4 (apartado 1), 7, 8 (apartado 1), y 90 (apartado 1), de la Constitución polaca. El razonamiento del Tribunal posee una relevancia constitucional considerable: sostiene que la adopción de la Directiva sobre el RCDE UE y de sus sucesivas modificaciones mediante mayoría cualificada, en lugar de unanimidad, constituye una transferencia de competencias soberanas que excede lo aprobado por el Parlamento polaco cuando el país se incorporó a la Unión Europea. Independientemente de la opinión que se tenga sobre la posición institucional del Tribunal en el contexto del actual debate constitucional en Polonia, la cuestión de fondo que plantea —si el RCDE UE existe jurídicamente de manera válida— forma ya parte oficialmente de la agenda europea y no puede ser ignorada.

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. Bajo su liderazgo, el Pacto Verde Europeo y el paquete Fit for 55 ampliaron aún más el Sistema de Comercio de Emisiones de la UE (RCDE UE).

(Foto: Shutterstock)

5. La penalización de la competitividad: evidencia del informe Draghi

En septiembre de 2024, Mario Draghi presentó su informe El futuro de la competitividad europea a las instituciones europeas. El informe —encargado por la presidenta von der Leyen y elaborado por un expresidente del Banco Central Europeo, difícilmente sospechoso de escepticismo climático— documenta la magnitud de la brecha de competitividad creada por la política energética de la Unión. El informe concluye que los precios de la electricidad para la industria en la UE son entre dos y tres veces superiores a los de Estados Unidos y China; los precios minoristas y mayoristas del gas son entre tres y cinco veces superiores a los de Estados Unidos. Históricamente, antes de la crisis energética de 2022, la diferencia ya era de dos a tres veces en el caso del gas; desde entonces se ha ampliado, no reducido.

El informe Draghi identifica varias causas estructurales de esta brecha: la dependencia del gas importado, la exposición a los mercados al contado, el mecanismo de fijación marginal de precios en el mercado eléctrico europeo, la insuficiente inversión en redes y almacenamiento, y el elevado nivel de impuestos energéticos y gravámenes regulatorios. El precio de los derechos de emisión del RCDE UE —que alcanzó una media anual de aproximadamente 65 euros por tonelada de CO2 en 2024, tras superar los 90 euros en 2023— constituye un factor que contribuye directamente a esta situación. Para una central eléctrica de carbón, que emite alrededor de 0,9 tCO2 por MWh de electricidad, un precio de 65 euros por derecho supone un coste cercano a 60 euros por MWh; para una central de gas que emite unas 0,35 tCO2 por MWh, el coste ronda los 23 euros por MWh. Estos costes se trasladan directamente a los precios mayoristas de la electricidad y, a través de la regla de fijación marginal de precios, a toda la electricidad adquirida en el mercado, incluida la procedente de fuentes sin emisiones de carbono.

La consecuencia es una desindustrialización estructural. Los sectores de uso intensivo de energía —acero, aluminio, amoníaco, metanol, cloro, petroquímica básica, vidrio, cerámica y cemento— no pueden sobrevivir a una brecha permanente en los costes energéticos transatlánticos de la magnitud documentada por Draghi. Ya se han producido cierres y deslocalizaciones en la industria química básica (Alemania), el amoníaco (Bélgica), el aluminio (Eslovaquia y Francia) y el refinado en todo el continente. El Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC, en sus siglas en inglés CBAM), invocado con frecuencia como solución, solo aborda el componente importado de los productos terminados, deja expuestas las cadenas de valor complejas y provoca represalias comerciales por parte de los principales socios. Es un parche fiscal sobre una herida estructural, y no puede recrear capacidad industrial una vez que esta ha desaparecido.

El informe Draghi no puede extraer la conclusión evidente debido al contexto político en el que fue encargado: no puede cuestionar el propio objetivo climático. Sin embargo, el diagnóstico señala de forma inequívoca una de las principales causas inmediatas de la brecha de competitividad europea: el coste impuesto por la arquitectura de fijación del precio del carbono de la Unión. La eliminación del RCDE UE no cerraría por sí sola esa brecha, pero sí eliminaría el componente más visible de la diferencia inducido por las políticas públicas.

Why is EU industry bleeding? The cost of the EU’s de facto climate tax (ETS, a cap and trade scheme) is about twice as big as the total US natural gas price (red vs blue bar), which is only about 1/5 of the EU’s natural gas price: https://t.co/t66Vmwj6xA

— Pieter Cleppe (@pietercleppe) September 22, 2025

6. La ineficacia del RCDE UE para reducir las emisiones globales

La crítica más profunda al RCDE UE es de carácter empírico. El sistema se justificó, y aún se justifica, con la afirmación de que reduce las emisiones mundiales de CO2 y, por tanto, mitiga el cambio climático. El registro histórico no respalda esta afirmación. Según la serie Global Carbon Budget, las emisiones mundiales de CO2 procedentes de combustibles fósiles alcanzaron los 38,1 gigatoneladas en 2025, lo que representa un aumento de aproximadamente 69% desde 1990 y de alrededor de dos tercios desde la Cumbre de Río de junio de 1992, en la que se puso en marcha la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

Durante ese mismo período, la Unión Europea ha celebrado treinta Conferencias de las Partes (COP),[1] ha adoptado el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París, ha puesto en marcha el Programa Europeo sobre el Cambio Climático, ha creado el RCDE UE, el Reglamento de Reparto del Esfuerzo, la Directiva sobre Energías Renovables, la Directiva de Eficiencia Energética y el Pacto Verde Europeo, y, aun así, las emisiones mundiales siguieron aumentando.

La participación de la Unión Europea en las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero ha descendido del 15,2% en 1990 al 6,0% en 2023, según datos publicados por el Parlamento Europeo. La mayor parte de esta reducción refleja el colapso de la industria pesada de Alemania Oriental y de los países postsoviéticos a comienzos de la década de 1990, la sustitución parcial del carbón por gas, el cierre de industrias con un uso intensivo de energía (a menudo mediante su traslado fuera de la Unión) y la contracción provocada por la COVID-19, más que la señal de precios generada por el RCDE UE. En ese mismo período, China pasó a representar el 30% de las emisiones mundiales, India se acercó al 7%, y las emisiones crecieron rápidamente en Indonesia, Vietnam, Bangladés, Pakistán, Egipto, Nigeria, Etiopía y decenas de otras economías en desarrollo.

Esta trayectoria continuará. China puso en funcionamiento más capacidad nueva de generación eléctrica a partir de carbón en 2023 y 2024 que el resto del mundo en conjunto. La producción de carbón en India se encuentra en niveles récord y sigue creciendo. Indonesia y Vietnam están ampliando agresivamente su generación eléctrica con carbón. El continente africano, donde unos 600 millones de personas aún carecen de acceso a la electricidad, incrementará inevitablemente su uso de combustibles fósiles —incluido el carbón— como condición previa para la industrialización y para satisfacer las necesidades más básicas del desarrollo humano. Las fuentes de energía renovable no pueden cubrir esta demanda con la rapidez, la escala ni el costo requeridos. Pretender lo contrario es desconocer los aspectos de ingeniería, economía y geopolítica de la energía.

En este contexto global, la contribución del RCDE UE a la evolución de las concentraciones atmosféricas de CO2 es, por simple aritmética, insignificante. Incluso bajo el supuesto altamente optimista de que el RCDE UE haya reducido por sí solo las emisiones cubiertas en la UE en 100 millones de toneladas al año, esa cantidad representa menos del 3% del incremento anual de las emisiones de China y se encuentra dentro de la variación interanual de las emisiones mundiales. Incluso una descarbonización completa de la Unión Europea para 2050 no tendría un efecto perceptible sobre la concentración global de CO2 en la atmósfera. Por lo tanto, la relación costo-efectividad del RCDE UE, medida en toneladas de CO2 global evitadas por cada euro de costo impuesto a los hogares y a la industria europeos, es cercana a cero.

Los defensores profesionales del sistema responden que la Unión debe «liderar con el ejemplo» y que los demás grandes emisores seguirán ese camino. Esta afirmación ya resultaba poco convincente en 2005; hoy ha sido refutada por veinte años de evidencia. Ningún gran emisor ha seguido ese ejemplo. Estados Unidos se ha retirado explícitamente de compromisos climáticos clave. China opera un sistema nacional de comercio de emisiones que cubre únicamente el sector eléctrico y cuyos precios son inferiores a una décima parte de los del RCDE UE. India ha rechazado cualquier límite vinculante a las emisiones. El «Desacuerdo de París» es evidente. La teoría del liderazgo mediante el ejemplo en la política climática de la UE no es una teoría; es una esperanza sin respaldo. El RCDE UE impone costos reales y elevados a Europa a cambio de una contribución simbólica e ineficaz a un problema global que Europa, por sí sola, no puede resolver.

7. Los argumentos de los defensores del sistema: un examen crítico

Todo argumento honesto a favor de la retirada del sistema debe abordar los argumentos planteados por quienes se benefician de su continuidad. Cinco de estos argumentos merecen especial atención.

7.1. El argumento de la relación costo-efectividad

El primero y más respetable de estos argumentos sostiene que la fijación de un precio al carbono es el instrumento más económico conocido para reducir las emisiones: al dejar que el mercado asigne las reducciones, el RCDE UE garantiza, en principio, que primero se reduzcan las toneladas cuya reducción resulta menos costosa. Este argumento fue decisivo en la literatura económica sobre el comercio de emisiones durante la década de 1990. En el contexto europeo de 2026 resulta mucho menos convincente.

El teorema de la relación costo-efectividad supone que el RCDE UE opera de forma aislada, frente a un escenario hipotético sin medidas de reducción de emisiones. En realidad, la Unión superpone actualmente el RCDE UE con decenas de instrumentos regulatorios de mandato y control: cuotas obligatorias de energías renovables, normas de emisiones de CO2 para vehículos, obligaciones de eficiencia energética derivadas de la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios, la prohibición de los vehículos con motor de combustión interna a partir de 2035, el mandato ReFuelEU Aviation sobre combustibles sostenibles para la aviación, el mandato FuelEU Maritime, las regulaciones sobre metano, la Ley sobre la Industria de Cero Emisiones Netas (Net-Zero Industry Act), entre otros. Cada uno de estos instrumentos impone opciones concretas de reducción de emisiones con independencia del precio. El RCDE UE ya no «descubre» las reducciones más económicas; grava actividades que, al mismo tiempo, están sujetas a mandatos cuantitativos. El fundamento económico de un sistema de comercio de emisiones desaparece cuando este deja de ser el principal instrumento de reducción de emisiones.

7.2. El argumento de la recaudación de ingresos

El segundo argumento, cada vez más explícito, sostiene que el RCDE UE financia la acción climática y respalda el Fondo Social para el Clima. Los 245.000 millones de euros recaudados de forma acumulada desde 2013 representan una suma considerable, y los Estados miembros se han acostumbrado a gastar esos recursos. Este es precisamente el problema señalado en las secciones 3 y 4 del presente artículo. Si el RCDE UE se justifica por los ingresos que genera, entonces es un impuesto; y si es un impuesto, debería haber sido adoptado por unanimidad conforme a los artículos 192, apartado 2, letra c), y 194, apartado 2, del TFUE. El argumento de la recaudación no constituye una defensa del RCDE UE; es una confesión de que el sistema se ha convertido principalmente en un mecanismo fiscal.

Además, la redistribución de los ingresos del RCDE UE hacia los hogares mediante el Fondo Social para el Clima resulta altamente ineficiente. Se crea un circuito en el que el dinero se recauda en las estaciones de servicio y en las facturas de calefacción, se transfiere a las administraciones nacionales, pasa por Bruselas, se distribuye según criterios políticos y, finalmente, se devuelve —de manera parcial y con importantes pérdidas administrativas— a una parte de esos mismos hogares. El riesgo político de este mecanismo quedó demostrado en Francia con el movimiento de los chalecos amarillos (gilets jaunes) en 2018 y en Alemania con la controversia en torno a la Gebäudeenergiegesetz en 2023. El movimiento de los chalecos amarillos fue desencadenado por un aumento del impuesto al carbono mucho menor que el que impondrá el RCDE UE2 a partir de 2028.

7.3. El argumento de la validación judicial

El tercer argumento se basa en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Air Transport Association of America para afirmar que el RCDE UE no constituye un impuesto y que, por tanto, no le resulta aplicable el requisito de unanimidad previsto en los artículos 192, apartado 2, letra c), y 194 del TFUE. Como se expuso en la sección 3, este argumento confunde la forma con el fondo y se apoya en un razonamiento judicial limitado y desfasado, anterior a la ampliación radical del sistema mediante el RCDE UE2. Los tribunales constitucionales de los Estados miembros comienzan ahora a cuestionar esta interpretación: la sentencia K 10/24 del Tribunal Constitucional de Polonia constituye el primer caso importante, pero difícilmente será el último. La interpretación basada en el asunto Open Skies siempre fue doctrinalmente débil; con el RCDE UE2, resulta además empíricamente insostenible.

7.4. El argumento del liderazgo climático

El cuarto argumento sostiene que la Unión Europea debe ejercer el liderazgo para que los demás grandes emisores sigan su ejemplo. Esta afirmación ha dispuesto ya de tres décadas para aportar pruebas; no ha aportado ninguna. Las emisiones mundiales han aumentado aproximadamente dos tercios desde la Cumbre de Río. La participación de la UE en las emisiones mundiales ha pasado del 15% al 6%, no porque la Unión haya ejercido un liderazgo exitoso, sino porque el resto del mundo ha seguido creciendo a su alrededor. La idea de que China, India o Estados Unidos esperan el ejemplo europeo antes de modificar sus propias políticas energéticas es contradicha por toda la evidencia disponible sobre las decisiones energéticas adoptadas por esos países. El argumento del liderazgo no constituye una proposición empírica; es una forma de autocomplacencia que la clase política europea repite porque carece de una justificación mejor.

7.5. El argumento de la fuga de carbono y el MAFC

El quinto argumento sostiene que el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC, en sus siglas en inglés CBAM) protege a la industria europea frente a la fuga de carbono y, por tanto, permite que el RCDE UE funcione sin perjudicar la competitividad. Este argumento es débil desde el punto de vista empírico. El MAFC cubre un conjunto limitado de insumos (cemento, hierro y acero, aluminio, fertilizantes, electricidad e hidrógeno) en su forma directa, pero no incorpora el carbono contenido en los productos terminados que utilizan esos insumos en etapas posteriores de la cadena de valor. Un fabricante europeo de automóviles, maquinaria o productos químicos que utilice acero importado deberá pagar el gravamen del MAFC sobre ese acero; en cambio, un competidor que importe directamente el automóvil o la máquina terminados no afrontará un cargo equivalente. En consecuencia, la fuga de carbono se desplaza hacia los niveles superiores de la cadena de valor, precisamente hacia aquellos productos en los que la Unión Europea todavía mantiene capacidad industrial competitiva, que son justamente donde esa pérdida tiene mayores consecuencias para la prosperidad y el empleo.

El MAFC también genera importantes tensiones en la política comercial. Los principales socios comerciales (China, India, Brasil, Sudáfrica, Rusia y Turquía) ya han planteado objeciones ante la Organización Mundial del Comercio y han anunciado posibles medidas de represalia. La carga administrativa —que obliga a los importadores a verificar el contenido de carbono de sus insumos y a entregar certificados— es elevada y desproporcionada para las pequeñas y medianas empresas. Más importante aún, la Comisión Europea pretende ahora que los ingresos del MAFC constituyan un «recurso propio» del presupuesto de la Unión, consolidando así el RCDE UE como un mecanismo fiscal permanente.

With EU climate tariff CBAM, “companies are penalised for missing data that lies outside their control” https://t.co/EpELJQ1W6l

— Pieter Cleppe (@pietercleppe) April 20, 2026

9. Dependencia de la trayectoria y la ventana que se cierra para la reforma

El argumento de que el RCDE UE debe reformarse, pero no ahora —que puede revisarse una vez que el sistema se haya estabilizado— ignora la economía política de las instituciones fiscales ya establecidas. Cuanto más tiempo funcione el RCDE UE, más difícil será desmantelarlo. Tres dinámicas hacen de 2026 un momento crítico para la decisión de retirarlo.

En primer lugar, el RCDE UE2 entrará en vigor el 1 de enero de 2028, con obligaciones plenas de cumplimiento desde esa fecha. Una vez que los combustibles para calefacción y el transporte por carretera estén incluidos en el sistema, los proveedores de combustible de toda la Unión habrán desarrollado infraestructuras de cumplimiento, seguimiento y presentación de informes; las empresas de verificación habrán contratado personal; y las administraciones nacionales habrán creado unidades para gestionar los ingresos y el Fondo Social para el Clima. Cada uno de estos grupos presionará en contra de la retirada. El coste de deshacer el sistema aumenta de forma no lineal con la duración de su funcionamiento.

En segundo lugar, la Comisión Europea ha propuesto, y las instituciones están adoptando progresivamente, la integración de los ingresos del RCDE UE en el sistema de recursos propios de la Unión. Las propuestas jurídicas de diciembre de 2021 y junio de 2023 plantean que una parte de los ingresos obtenidos por la subasta de derechos de emisión del RCDE UE y la totalidad de los ingresos del MAFC pasen directamente al presupuesto de la UE. Una vez completada esa integración, la financiación de los programas de gasto de la Unión dependerá estructuralmente de la continuidad de la fijación del precio del carbono. En ese momento, la retirada requerirá no solo el desmantelamiento del RCDE UE, sino también la identificación y adopción de una fuente alternativa de recursos propios, con todas las dificultades políticas que ello implica.

En tercer lugar, el Fondo Social para el Clima, financiado con las subastas del RCDE UE2, está diseñado para crear un grupo permanente de hogares beneficiarios en cada Estado miembro. Está previsto que el fondo desembolse 86.700 millones de euros entre 2026 y 2032. Las administraciones nacionales tendrán, un incentivo para defender la fuente de ingresos que financia transferencias sociales visibles. Una reforma emprendida en 2030 o más adelante se enfrentará a esta coalición ya consolidada —hogares beneficiarios, administraciones nacionales, intermediarios financieros, la industria de servicios profesionales de financiación climática y el propio presupuesto de la Unión— además de los grupos estructurales analizados en la Sección 4.

La analogía con la Política Agrícola Común (PAC) es ilustrativa. Adoptada a principios de la década de 1960 por razones que entonces se consideraban sólidas, la PAC ha sido criticada por motivos de eficiencia, equidad y medio ambiente durante al menos cuatro décadas; ha sido reformada repetidamente de forma marginal, pero nunca se ha abandonado de manera fundamental, porque cada nueva generación de beneficiarios ha desarrollado suficiente capacidad política para resistir su eliminación. El RCDE UE sigue la misma trayectoria. Si no se retira antes de 2028, todas las proyecciones razonables de economía política indican que seguirá en funcionamiento en 2050.

9. La penalización de la calefacción y las razones para retirar el sistema

Las razones para retirar el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (RCDE UE) se sustentan en cuatro pilares que, considerados en conjunto, resultan difíciles de refutar.

La vulnerabilidad política más importante del sistema reside en la ampliación prevista para el 1 de enero de 2028. El RCDE UE2 impondrá un precio al carbono sobre los combustibles de calefacción que los hogares europeos utilizan para mantener sus viviendas calientes. Se trata de una categoría de gasto que los responsables políticos en Bruselas y la industria de las finanzas climáticas pasan por alto con demasiada facilidad. La Unión Europea no es la cuenca mediterránea. Desde Tallin hasta Vilna, desde Helsinki hasta Estocolmo, desde Varsovia hasta Praga, desde Berlín hasta Bruselas, desde Viena hasta Bucarest, la temporada de calefacción dura entre seis y ocho meses al año, y en los Estados miembros del norte prácticamente nunca termina. Los grados-día de calefacción superan los cinco mil en Helsinki, se acercan a los cinco mil en Estocolmo, superan los tres mil en Varsovia, Berlín y Vilna, rondan los 2.500 en París y Bruselas, descienden por debajo de los mil quinientos en Roma y por debajo de los mil cien en Atenas. Una política diseñada en oficinas cuya calefacción es financiada por el presupuesto europeo será percibida de manera muy distinta en un apartamento de clase trabajadora en Łódź, en un hogar rural del este de Finlandia, en la vivienda de un pensionista en las afueras de Düsseldorf o en una casa familiar en las Ardenas belgas.

En esta realidad geográfica, la calefacción no es una decisión de consumo discrecional que los responsables políticos puedan intentar modificar mediante una señal de precios. Es una necesidad vital, comparable a los alimentos por su carácter indispensable. Aproximadamente la mitad del consumo final de energía de la Unión Europea se destina a calefacción y refrigeración, y la mayor parte corresponde a la calefacción; alrededor de tres cuartas partes de la calefacción doméstica en Europa siguen dependiendo actualmente de combustibles fósiles —gas natural, gasóleo para calefacción, carbón en algunas regiones y madera o biomasa, a menudo en calderas antiguas que no pueden sustituirse de la noche a la mañana—. La transición hacia bombas de calor eléctricas, invocada con frecuencia por los promotores del RCDE UE2, es técnicamente viable en edificios bien aislados y en climas templados, pero ni es viable ni resulta asequible para el parque inmobiliario más antiguo que predomina en gran parte de Europa Central, Oriental y Septentrional. Imponer a esas viviendas un precio al carbono que incremente en varios cientos de euros al año la factura de la calefacción no constituye una política ambiental. Es un gravamen regresivo sobre la necesidad más básica de la vida en un clima frío, impuesto precisamente a las poblaciones con menor capacidad para protegerse de él, tanto física como económicamente.

En 2023, alrededor de cuarenta millones de europeos ya eran incapaces de mantener sus hogares adecuadamente calefaccionados, una cifra que aumentó considerablemente durante la crisis energética de 2022 y que aún no ha regresado a los niveles anteriores a la crisis. No se trata de estadísticas abstractas. Son pensionistas en Varsovia que reducen el termostato a quince grados y se ponen un segundo jersey; madres o padres solteros en Bruselas que distribuyen el pago de la factura de calefacción durante los cuatro meses del invierno; familias rurales en Rumanía que queman cualquier material combustible que puedan encontrar; parejas de ancianos en el campo alemán que deben elegir entre calentar la sala de estar o el dormitorio. Decirles a estos hogares que, a partir de enero de 2028, la Unión Europea ha decidido aplicar un precio al carbono sobre el combustible con el que calientan sus viviendas —un precio diseñado precisamente para desincentivar el uso de la calefacción— no es una política climática. Es, en cualquier interpretación honesta del término, una penalización inadmisible para las poblaciones más vulnerables del continente. El argumento de que el Fondo Social para el Clima las compensará resulta poco convincente: un fondo de 86.700 millones de euros distribuidos en siete años no puede compensar un gravamen que, durante ese mismo período, extraerá varios cientos de miles de millones de euros de las facturas de calefacción de los hogares europeos. Y aun si la redistribución fuera aritméticamente completa, seguiría siendo una transferencia diseñada en Bruselas, administrada por las autoridades nacionales conforme a criterios burocráticos y condicionada al cumplimiento de políticas que los beneficiarios nunca votaron.

Hay algo profundamente absurdo en el hecho de que la Unión Europea, fundada para garantizar la paz y la prosperidad de sus ciudadanos, grave deliberadamente la necesidad humana fundamental de mantenerse caliente durante el invierno. Incluso los defensores más comprometidos ideológicamente con el Pacto Verde Europeo deberían detenerse a reflexionar sobre ello. Gravar la calefacción no significa internalizar una externalidad; significa imponer, mediante una decisión administrativa, un deterioro deliberado de las condiciones de vida de poblaciones que no han hecho nada para merecerlo y que, en el contexto global analizado en la Sección 6, no pueden hacer nada para modificar la trayectoria de las concentraciones atmosféricas de CO2.

La evidencia política de lo que producirá una política de este tipo ya es claramente visible. Los chalecos amarillos en Francia en 2018, las protestas de los agricultores neerlandeses en 2022 y 2023, la reacción en Alemania contra la Gebäudeenergiegesetz, las protestas agrícolas que recorrieron el continente a comienzos de 2024 y el ascenso de fuerzas políticas abiertamente euroescépticas en Estados miembros que hasta ahora habían sido pilares de la Unión son manifestaciones del mismo fenómeno subyacente. Representan la respuesta de ciudadanos europeos comunes a un proyecto que perciben, con creciente claridad, como una iniciativa que ha pasado de promover la prosperidad a administrar la austeridad en nombre de objetivos lejanos que consideran ajenos a sus preocupaciones.

Cuando lleguen las primeras facturas de calefacción del invierno de 2028, la responsabilidad política será atribuida, correctamente, a la Unión Europea. La credibilidad del Pacto Verde Europeo difícilmente sobrevivirá a ese invierno. La propia credibilidad de la Unión podría no resistir un programa sostenido de imposición fiscal visible sobre la necesidad más básica de la vida en el norte, centro y este de Europa. Siete décadas de construcción paciente no deberían ponerse en riesgo por una política que, como se ha demostrado en la Sección 6, no tendrá ningún efecto medible sobre las emisiones mundiales. Los defensores del sistema en Bruselas y en la industria de las finanzas climáticas deben comprender que no están defendiendo el clima; están defendiendo una fuente de ingresos, y lo hacen al precio de desmantelar, con sus propias acciones, el proyecto europeo.

François Mitterrand comprendió en 1991 lo que ocurriría si la política energética de Francia se decidía en Bruselas. Por eso se negó. Los Estados miembros que aceptaron la competencia compartida en 2007 lo hicieron bajo la condición estricta, recogida en el artículo 194, apartado 2, del TFUE, de que la elección entre las distintas fuentes de energía seguiría siendo una competencia soberana. Esa condición ha sido vulnerada. Los Estados miembros conservan el derecho jurídico y, ahora, también el deber político de exigir una reconsideración del sistema antes de que el RCDE UE2 entre en vigor y antes de que la integración de los ingresos del RCDE UE en los recursos propios de la Unión haga que su retirada resulte política y administrativamente imposible.

El autor escribe estas líneas no como lobista ni como consultor, sino como alguien que sirvió con convicción durante treinta y seis años en la Dirección General de Energía de la Comisión Europea, hasta el último día de su carrera, por su compromiso con el proyecto europeo. Es precisamente desde esa convicción, mantenida durante tantos años, que se formula esta propuesta de retirada: la Unión Europea no preservará su cohesión empobreciendo a sus ciudadanos; la preservará restableciendo una energía asequible, abundante y segura como fundamento de la prosperidad europea. Ese fue el propósito de los Padres Fundadores de la Unión Europea, tal como quedó expresado en la Conferencia de Mesina, celebrada del 1 al 3 de junio de 1955.

[1] Samuel Furfari, The Truth about COPs. Thirty Years of Illusions, KDP, 2025.