1. Introduction : De Maastricht à Lisbonne, et la question actuelle

Lorsque le président français François Mitterrand arriva au Conseil européen de Maastricht le 9 décembre 1991 pour les négociations finales du futur traité sur l’Union européenne, il retira du projet le chapitre sur l’énergie, élaboré lors des négociations sous la présidence italienne, en coopération avec la Commission européenne. Le président français fut catégorique : il ne permettrait pas que la politique énergétique de la France soit décidée à Bruxelles. Il avait notamment à l’esprit l’opposition politique croissante à l’énergie nucléaire dans plusieurs États membres et comprenait parfaitement que la perte de souveraineté sur le mix énergétique se retournerait tôt ou tard contre le programme nucléaire français, pilier de la sécurité énergétique de son pays depuis le premier choc pétrolier. L’histoire lui a donné raison. Le traité signé à Maastricht le 7 février 1992 ne comportait donc aucun chapitre sur l’énergie, et l’Union demeurait, formellement, dépourvue de compétence en la matière.

La situation politique avait évolué au moment des négociations du traité de Lisbonne. La crise gazière russo-ukrainienne de janvier 2006, qui avait interrompu les approvisionnements en gaz de plusieurs États membres durant un hiver particulièrement rigoureux, avait rendu politiquement intenable l’absence de compétences énergétiques au niveau de l’Union. Cette crise s’est reproduite en janvier 2009, pendant la période de ratification du traité de Lisbone, confirmant ainsi le diagnostic. La sécurité énergétique, l’interconnexion des réseaux et l’achèvement du marché intérieur de l’électricité et du gaz exigeaient, selon certains, une compétence partagée entre l’Union et les États membres. Le traité de Lisbonne a été signé le 13 décembre 2007 et est entré en vigueur le 1er décembre 2009. Pour la première fois dans l’histoire de l’intégration européenne, il comportait un chapitre consacré à l’énergie.

Ce chapitre, devenu maintenant l’article 194 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), reflète un équilibre soigneusement négocié. Aux termes de l’article 194, paragraphe 1, du TFUE, les États membres ont reconnu que la compétence de l’Union en matière d’énergie s’étendait au fonctionnement du marché intérieur de l’énergie, à la sécurité d’approvisionnement, à la promotion de l’efficacité énergétique et des économies d’énergie, au développement des énergies nouvelles et renouvelables, ainsi qu’à l’interconnexion des réseaux énergétiques. Ce sont précisément ces domaines où la dimension transfrontalière du problème exigeait une action commune. Toutefois, les États membres ont également insisté, au deuxième paragraphe de l’article 194, sur une protection explicite de leur souveraineté en matière de bouquet énergétique. Les mesures adoptées en application de l’article 194, paragraphe 1, précise le traité, « ne portent pas atteinte au droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ». Le texte est sans ambiguïté : la compétence partagée s’arrête là où commence le choix entre le charbon, le gaz, le pétrole, le nucléaire et les énergies renouvelables. Ce choix demeure une prérogative souveraine de chaque État membre.

C’est sur ce compromis constitutionnel que les États membres ont consenti, en 2007, à la perte de souveraineté que Mitterrand avait refusée en 1991. Or, c’est précisément ce compromis que le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE), tel qu’il a été développé depuis la révision de la directive 2003/87/CE en 2009 et successivement renforcé par le Pacte vert pour l’Europe et le plan « Fit-for-55 », a progressivement démantelé. Le SEQE impose, par le biais d’un prix du carbone à l’échelle de l’Union, une pression coercitive et asymétrique sur le bouquet énergétique de chaque État membre. Les systèmes à base de charbon sont voués à l’abandon ; le gaz est pénalisé ; le nucléaire est implicitement favorisé mais activement exclu des instruments de financement vert ; seules les énergies renouvelables intermittentes, dépendantes des subventions et de la combustion de gaz pour compenser leur intermittence, sont jugées politiquement acceptables. Le choix entre les sources d’énergie n’est plus une décision souveraine des États membres. C’est une décision de Bruxelles, imposée par un prix fixé sur un marché des émissions conçu à Bruxelles. La protection que l’article 194(2) du TFUE était censé garantir, a été en pratique, supprimée du texte constitutionnel.

L’ampleur financière du système rend la question urgente. Le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE) a généré 38,8 milliards d’euros de recettes d’enchères pour la seule année 2024, et plus de 245 milliards d’euros au total depuis 2013. À compter du 1er janvier 2028, un système parallèle – le SEQE-2 – étendra la tarification du carbone aux combustibles de chauffage des ménages européens et aux carburants utilisés pour le transport routier, couvrant ainsi environ 40 % des émissions de l’Union auparavant réglementées uniquement par des instruments de contrôle. Une fois que le SEQE-2 entre en vigueur, les coûts constitutionnels, économiques et politiques d’un retrait augmenteront fortement. Il est donc urgent de repenser ce système, avant que le verrouillage institutionnel et financier ne soit effectif.

Cet article plaide pour le retrait du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE).  L’argumentation se développe en huit points. La section 2 expose le cadre constitutionnel de l’article 194, paragraphe 2, du TFUE et montre comment les institutions ont systématiquement restreint son champ d’application de protection. La section 3 examine l’article 192, paragraphe 2, point c), du TFUE et la règle de l’unanimité, démontrant que le SEQE fonctionne en réalité comme une taxe carbone qui aurait dû être adoptée à l’unanimité. La section 4 documente les asymétries structurelles entre les États membres bénéficiaires nets et les États membres contributeurs nets. La section 5 s’appuie sur le rapport Draghi de septembre 2024 pour quantifier le préjudice de compétitivité subi par l’industrie européenne. La section 6 confronte les défenseurs du système aux données empiriques : trois décennies de diplomatie climatique et une augmentation des émissions mondiales d’environ deux tiers. La section 7 aborde les principaux contre-arguments mobilisés par les bénéficiaires du système – mobilisation des recettes, efficacité de la réduction des émissions, leadership climatique et protection contre les fuites – et les trouve insuffisants. La section 8 explique pourquoi l’économie politique du SEQE réduit considérablement les possibilités de réforme. La section 9 est la conclusion.

La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Sous son impulsion, le Pacte vert pour l’Europe et le programme « Fit for 55 » ont permis d’étendre le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE). Photo : Shutterstock.

5. La pénalité en matière de compétitivité : enseignements du rapport Draghi

En septembre 2024, Mario Draghi a présenté aux institutions européennes son rapport intitulé « L’avenir de la compétitivité européenne ». Ce rapport, commandé par la présidente Ursula von der Leyen et rédigé par un ancien président de la Banque centrale européenne, dont le climatoscepticisme est loin d’être avéré, met en lumière l’ampleur du déficit de compétitivité engendré par la politique énergétique de l’Union. Le rapport conclut que les prix de l’électricité industrielle dans l’UE sont deux à trois fois supérieurs à ceux des États-Unis et de la Chine ; les prix de détail et en gros du gaz sont trois à cinq fois plus élevés qu’aux États-Unis. Historiquement, avant la crise énergétique de 2022, cet écart était déjà de deux à trois fois supérieur pour le gaz ; depuis, il s’est creusé.

Le rapport Draghi identifie plusieurs causes structurelles à cet écart : la dépendance au gaz importé, l’exposition aux marchés au comptant, le mécanisme de tarification marginale sur le marché européen de l’électricité, le sous-investissement dans les réseaux et le stockage, ainsi que le niveau très élevé de la taxation et des prélèvements réglementaires sur l’énergie. Le prix des quotas d’émission du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) – qui a atteint une moyenne annuelle d’environ 65 euros par tonne de CO₂ en 2024, après des pics à plus de 90 euros en 2023 – y contribue directement. Pour une centrale au charbon, émettant environ 0,9 tCO₂ par MWh d’électricité, un prix de quota de 65 euros représente un coût de près de 60 euros par MWh ; pour une centrale au gaz, émettant environ 0,35 tCO₂ par MWh, le coût est d’environ 23 euros par MWh. Ces coûts sont directement répercutés sur les prix de gros de l’électricité et, par le biais de la tarification marginale, sur le prix de toute l’électricité achetée sur le marché, y compris celle issue d’une production décarbonée.

Il en résulte une désindustrialisation structurelle. Les secteurs énergivores – acier, aluminium, ammoniac, méthanol, chlore, produits pétrochimiques de base, verre, céramique, ciment – ​​ne peuvent survivre à un écart permanent des coûts énergétiques transatlantiques de l’ampleur de ceux documenté par Draghi.  Des fermetures et des délocalisations ont déjà eu lieu dans les produits chimiques de base (Allemagne), l’ammoniac (Belgique), l’aluminium (Slovaquie, France) et le raffinage à travers le continent.  Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), souvent invoqué comme solution, ne concerne que la part importée des produits finis, laisse les chaînes de valeur complexes vulnérables et provoque des représailles commerciales de la part des principaux partenaires.  Il s’agit d’un palliatif fiscal face à une plaie structurelle, incapable de recréer des capacités industrielles une fois perdues.

Le rapport Draghi n’a pas pu tirer la conclusion qui s’impose, compte tenu du contexte politique dans lequel il a été mandadé : il ne peut remettre en question l’objectif climatique lui-même. Toutefois, le diagnostic désigne sans ambiguïté l’une des principales causes immédiates du déficit de compétitivité européen, à savoir le coût engendré par le système de tarification du carbone de l’Union. La suppression du SEQE ne suffirait pas à combler ce déficit, mais elle éliminerait la composante politique la plus visible de ce différentiel.

Pourquoi l’industrie européenne est-elle en difficulté ? Le coût de la taxe climatique de facto de l’UE (SEQE, un système de plafonnement et d’échange de quotas d’émission) est environ deux fois supérieur au prix total du gaz naturel aux États-Unis (barre rouge contre barre bleue), qui ne représente qu’environ un cinquième du prix du gaz naturel dans l’UE : https://t.co/t66Vmwj6xA

– Pieter Cleppe (@pietercleppe) 22 septembre 2025

6. L’inefficacité du SEQE pour réduire les émissions mondiales

La critique la plus profonde du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE) est d’ordre empirique. Ce système a été, et est toujours, justifié par l’argument selon lequel il réduit les émissions mondiales de CO₂ et atténue ainsi le changement climatique. Or, les données historiques ne confirment pas cette affirmation. D’après les données du Budget carbone mondial, les émissions mondiales de CO₂ d’origine fossile ont atteint 38,1 gigatonnes en 2025, soit une augmentation d’environ 69 % depuis 1990 et d’environ deux tiers depuis le Sommet de Rio de juin 1992, qui a donné lieu à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.

Au cours de la même période, l’Union européenne a tenu trente conférences des Parties [1], adopté le protocole de Kyoto et l’accord de Paris, lancé le programme européen sur le changement climatique, créé le SEQE, le règlement sur le partage de l’effort, la directive sur les énergies renouvelables, la directive sur l’efficacité énergétique et le pacte vert – et les émissions mondiales ont continué d’augmenter.

La part de l’Union européenne dans les émissions mondiales de gaz à effet de serre a diminué, passant de 15,2 % en 1990 à 6 % en 2023, selon les données publiées par le Parlement européen. Cette réduction s’explique principalement par l’effondrement de l’industrie lourde est-allemande et post-soviétique au début des années 1990, la transition partielle du charbon vers le gaz, la fermeture d’industries énergivores (souvent par délocalisation hors de l’Union) et la contraction liée à la COVID-19 – et pas par le signal de prix du système d’échange de quotas d’émission (SEQE). Durant cette même période, la Chine a atteint 30 % des émissions mondiales, l’Inde approchait les 7 %, et l’Indonésie, le Vietnam, le Bangladesh, le Pakistan, l’Égypte, le Nigeria, l’Éthiopie et des dizaines d’autres économies en développement ont connu une forte croissance de leurs émissions.

Cette tendance va se poursuivre. La Chine a mis en service davantage de nouvelles centrales à charbon en 2023 et 2024 que le reste du monde réuni. La production de charbon en Inde atteint des niveaux records et est en constante augmentation. L’Indonésie et le Vietnam développent activement leur production d’électricité à partir du charbon. Le continent africain, où quelque 600 millions de personnes n’ont toujours pas accès à l’électricité, augmentera inévitablement sa consommation d’énergies fossiles – dont le charbon – comme condition préalable à l’industrialisation et au développement humain le plus élémentaire. Les énergies renouvelables ne peuvent satisfaire cette demande, au rythme, à l’échelle et au coût requis. Prétendre le contraire, c’est méconnaître les enjeux techniques, économiques et géopolitiques de l’énergie.

Dans ce contexte mondial, la contribution du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE) à l’évolution des concentrations de CO₂ atmosphérique est, par simple calcul, négligeable. Même en supposant, avec beaucoup d’optimisme, que le SEQE-UE ait réduit les émissions de l’UE de 100 mégatonnes par an, cette quantité représente moins de 3 % de l’augmentation annuelle des émissions chinoises et reste dans la marge de fluctuation des émissions mondiales. Même une décarbonation complète de l’Union européenne d’ici 2050 n’aurait pas d’incidence perceptible sur la concentration mondiale de CO₂ dans l’atmosphère. Le rapport coût-efficacité du SEQE-UE, mesuré en tonnes de CO₂ mondial évitées par euro de coût imposé aux ménages et à l’industrie européens, est donc proche de zéro.

Les défenseurs professionnels du système rétorquent que l’Union doit « montrer l’exemple » et que les autres grands émetteurs suivront. Cette affirmation était déjà invraisemblable en 2005 ; vingt ans de faits l’ont aujourd’hui démentie. Aucun grand émetteur n’a suivi cet exemple. Les États-Unis se sont désormais explicitement retirés d’engagements climatiques essentiels. La Chine applique un système national d’échange de quotas d’émission qui ne couvre que le secteur de l’énergie électrique et dont les prix sont inférieurs à un dixième de ceux de l’UE. L’Inde a rejeté tout plafond d’émission contraignant. Le « désaccord de Paris » est manifeste. La théorie du leadership par l’exemple en matière de politique climatique de l’UE n’est pas une théorie ; c’est un espoir dénué de fondement. Le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) impose des coûts réels et importants à l’Europe en échange d’une contribution symbolique et inefficace à un problème mondial que l’Europe ne peut résoudre seule.

7. Les arguments des défenseurs du système : un examen critique

Toute argumentation sérieuse en faveur d’un retrait doit prendre en compte les arguments avancés par ceux qui bénéficient du maintien du système. Cinq de ces arguments méritent une attention particulière.

7.1. L’argument du rapport coût-efficacité

Le premier argument, et le plus respectable, est que la tarification du carbone est l’instrument connu le plus économique pour réduire les émissions : en laissant au marché le soin d’attribuer les quotas de réduction, le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) garantit en principe que les émissions les moins coûteuses soient réduites en priorité. Cet argument a été déterminant dans les travaux économiques des années 1990 sur le marché du carbone. Il est beaucoup moins convaincant dans le contexte européen de l’horizon 2026.

Le théorème du rapport coût-efficacité suppose que le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) fonctionne de manière isolée, par rapport à un scénario sans réduction des émissions. En réalité, l’Union européenne superpose désormais au SEQE des dizaines d’instruments de contrôle qui se chevauchent : obligations relatives aux énergies renouvelables, normes d’émissions de CO₂ pour les véhicules, obligations d’efficacité énergétique au titre de la directive sur la performance énergétique des bâtiments, interdiction des véhicules à moteur à combustion interne d’ici 2035, mandat ReFuelEU Aviation pour les carburants d’aviation durables, mandat FuelEU Maritime, réglementation sur le méthane, loi sur la neutralité carbone pour l’industrie, etc. Chacun de ces instruments impose des choix de réduction spécifiques, indépendamment du prix. Le SEQE ne « découvre » plus la réduction la moins coûteuse ; il taxe des activités simultanément soumises à des obligations quantitatives. La justification économique d’un système d’échange de quotas d’émission s’effondre dès lors que ce système n’est plus le principal instrument de réduction des émissions.

7.2. L’argument de la mobilisation des recettes

Le second argument, de plus en plus franc, est que le SEQE finance l’action climatique et soutient le Fonds social pour le climat. Les 245 milliards d’euros de recettes cumulées depuis 2013 représentent une somme réelle, et les États membres se sont habitués à la dépenser. C’est précisément le problème identifié dans les sections 3 et 4 de ce document. Si le SEQE se justifie par les recettes qu’il génère, alors il s’agit d’une taxe ; et s’il s’agit d’une taxe, il aurait dû être adopté à l’unanimité conformément aux articles 192, paragraphe 2, point c), et 194, paragraphe 2, du TFUE. L’argument des recettes ne défend pas le SEQE ; c’est une admission que le système est devenu avant tout un mécanisme fiscal.

Le recyclage des recettes du SEQE vers les ménages via le Fonds social pour le climat est, de surcroît, extrêmement inefficace. Il crée un circuit où l’argent est collecté à la station-service et sur la facture de chauffage, transféré aux administrations nationales, transité par Bruxelles, est alloué selon des critères politiques, puis finalement restitué – partiellement et avec d’importantes pertes administratives – à une partie seulement de ces mêmes ménages. Le risque politique de ce circuit a été mis en évidence en France par le mouvement des Gilets jaunes en 2018 et en Allemagne par la controverse autour de la loi sur l’énergie des bâtiments (Gebäudeenergiegesetz) en 2023. Le mouvement des Gilets jaunes a été déclenché par une hausse de la taxe carbone bien inférieure à celle que le SEQE-2 imposera à partir de 2028.

7.3. L’argument de la validation judiciaire

Le troisième argument s’appuie sur l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire Air Transport Association of America pour affirmer que le SEQE n’est pas une taxe et que, par conséquent, l’exigence d’unanimité prévue aux articles 192(2)(c) et 194(2) ne s’applique pas. Comme indiqué dans la section 3, cet argument confond forme et fond et repose sur un raisonnement jurisprudentiel fragile et obsolète, antérieur à l’extension radicale du système par le biais du SEQE2. Les cours constitutionnelles des États membres commencent désormais à réagir : l’arrêt K 10/24 du Tribunal constitutionnel polonais en est le premier exemple majeur, mais il est peu probable qu’il soit le dernier. Le cadre juridique du concept à « Ciel ouvert » a toujours été doctrinalement faible ; avec le SEQE2, il est empiriquement intenable. 

7.4. L’argument du leadership climatique

Le quatrième argument avancé est que l’Union européenne doit faire preuve de leadership pour inciter les autres grands émetteurs à suivre son exemple. Cette affirmation a eu trente ans pour faire ses preuves ; or, elle n’en a pas fourni. Les émissions mondiales ont augmenté d’environ deux tiers depuis le sommet de Rio. La part de l’UE dans les émissions mondiales a diminué, passant de 15 % à 6 %, non pas grâce à un leadership efficace de l’Union, mais parce que le reste du monde s’est développé autour de lui. L’idée que la Chine, l’Inde ou les États-Unis attendent l’exemple de l’Europe avant d’ajuster leurs politiques énergétiques est contredite par toutes les données disponibles sur les décisions énergétiques effectivement prises dans ces pays. Cet argument du leadership n’est pas fondé sur des données empiriques ; c’est une forme d’auto-flatterie que la classe politique européenne répète faute de justification meilleure.

7.5. L’argument des fuites de carbone et du CBAM

Le cinquième argument avancé est que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) protège l’industrie européenne des fuites de carbone et permet ainsi au système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de fonctionner sans nuire à la compétitivité. Cet argument est empiriquement fragile. Le MACF couvre un nombre limité d’intrants (ciment, fer et acier, aluminium, engrais, électricité, hydrogène) sous leur forme directe, mais ne prend pas en compte le carbone incorporé dans les produits finis qui intègrent ces intrants à des stades ultérieurs de la chaîne de valeur. Un producteur européen d’automobiles, de machines ou de produits chimiques utilisant de l’acier importé sera soumis à une taxe MACF sur cet acier ; un concurrent important le véhicule ou la machine fini(e) n’est soumis à aucune taxe équivalente. Les fuites de carbone se déplacent donc vers l’amont de la chaîne de valeur, vers les produits pour lesquels l’Union européenne conserve une capacité industrielle compétitive – c’est précisément là que la perte est la plus préjudiciable à la prospérité et à l’emploi.

Le système CBAM engendre également d’importantes tensions en matière de politique commerciale. Les principaux partenaires (Chine, Inde, Brésil, Afrique du Sud, Russie, Turquie) ont déjà soulevé des objections auprès de l’Organisation mondiale du commerce (WHO) et annoncé des mesures de rétorsion. La charge administrative – les importateurs étant tenus de vérifier la teneur en carbone de leurs intrants et de restituer les certificats – est lourde et disproportionnée pour les petites et moyennes entreprises. Plus grave encore, la Commission européenne s’approprie désormais les recettes du CBAM en les considérant comme une « ressource propre » du budget de l’Union, ce qui pérennise le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) sous-jacent.

Avec le système de tarification climatique de l’UE (CBAM), « les entreprises sont pénalisées pour des données manquantes qui échappent à leur contrôle » https://t.co/EpELJQ1W6l

— Pieter Cleppe (@pietercleppe) 20 avril 2026

8. La dépendence au sentier et la fenêtre de réforme qui se ferme

L’argument selon lequel le SEQE devrait être réformé, mais pas maintenant – et qu’on pourra y revenir une fois le système stabilisé – ignore la dimension politique et économique des institutions fiscales établies. Plus le SEQE perdure, plus il devient difficile à démanteler.  Trois facteurs font de 2026 une année charnière pour la décision de la retirer.

Premièrement, le SEQE-2 entrera en vigueur le 1er janvier 2028, imposant des obligations de conformité totales dès cette date. Une fois les combustibles de chauffage et les carburants routiers intégrés au système, les fournisseurs de carburants de l’Union auront mis en place une infrastructure de conformité, de surveillance et de déclaration ; les organismes de vérification auront recruté du personnel ; les administrations nationales auront créé des unités chargées de gérer les recettes et le Fonds social pour le climat. Chacun de ces acteurs fera pression contre un retrait du système. Le coût du démantèlement de ce dernier augmente de façon non linéaire avec la durée de son fonctionnement.

Deuxièmement, la Commission européenne a proposé, et les institutions l’adoptent progressivement, l’intégration des recettes du SEQE au système de ressources propres de l’Union. Les propositions législatives de décembre 2021 et juin 2023 prévoient qu’une partie des recettes des enchères du SEQE et l’intégralité des recettes du mécanisme de compensation des émissions de carbone (CBAM) soient directement versées au budget de l’UE. Une fois cette intégration achevée, le financement des programmes de dépenses de l’Union dépendra structurellement du maintien de la tarification du carbone. Un retrait nécessitera alors non seulement le démantèlement du SEQE, mais aussi l’identification et l’adoption d’une source alternative de ressources propres, avec toutes les difficultés politiques que cela implique.

Troisièmement, le Fonds social pour le climat, financé par les enchères du SEQE-2, vise à créer un groupe permanent de ménages bénéficiaires dans chaque État membre. Ce fonds prévoit de distribuer 86,7 milliards d’euros entre 2026 et 2032. De ce fait, les administrations nationales seront incitées à défendre la source de revenus qui finance des transferts sociaux visibles. Toute réforme entreprise en 2030 ou ultérieurement se heurtera à cette coalition bien établie – ménages bénéficiaires, administrations nationales, intermédiaires financiers, acteurs du financement du climat et le budget de l’Union elle-même – en plus des groupes structurels analysés dans la section 4.

L’analogie avec la Politique agricole commune (PAC) est instructive. Adoptée au début des années 1960 pour des raisons pertinentes à l’époque, la PAC a été critiquée pendant au moins quatre décennies sur des bases d’efficacité, d’équité et environnementales, a fait l’objet de réformes marginales répétées et n’a jamais été fondamentalement abandonnée, car chaque génération successive de bénéficiaires a acquis une capacité politique suffisante pour s’opposer à son retrait. Le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) suit la même trajectoire. S’il n’est pas retiré avant 2028, il sera, selon toutes les projections politico-économiques raisonnables, toujours en vigueur en 2050.

9. La pénalité du chauffage et les arguments en faveur du retrait

Les arguments en faveur du retrait du système d’échange de quotas d’émission de l’UE reposent sur quatre piliers qui, pris ensemble, sont difficiles à réfuter.

La principale vulnérabilité politique du système réside dans sa prolongation prévue pour le 1er janvier 2028. Le deuxième système d’échange de quotas d’émission (SEQE-2) imposera une taxe carbone sur les combustibles de chauffage utilisés par les ménages européens. Or, cette catégorie de dépenses est trop souvent négligée par les décideurs politiques à Bruxelles et par le secteur de la finance climatique. L’Union européenne n’est pas le bassin méditerranéen. De Tallinn à Vilnius, d’Helsinki à Stockholm, de Varsovie à Prague, de Berlin à Bruxelles, de Vienne à Bucarest, la saison de chauffage dure six à huit mois par an, et dans les États membres du nord, elle ne s’arrête jamais vraiment. Le nombre de degrés-jours de chauffage dépasse les 5 000 à Helsinki, approche les 5 000 à Stockholm, dépasse les 3 000 à Varsovie, Berlin et Vilnius, approche les 2 500 à Paris et Bruxelles, et descend en dessous de 1 500 à Rome et de 1 100 à Athènes. Une politique conçue dans des bureaux chauffés gratuitement par le budget européen sera vécue très différemment dans un appartement ouvrier de Łódź, dans un foyer rural de l’est de la Finlande, dans un appartement de retraité de la banlieue de Düsseldorf ou dans une maison familiale des Ardennes belges.

Dans cette région, le chauffage n’est pas un choix de consommation discrétionnaire que les décideurs politiques pourront tenter de discipliner par un simple signal de prix. C’est une nécessité vitale non réductible, aussi essentielle que l’alimentation. Près de la moitié de la consommation énergétique finale de l’Union européenne est consacrée au chauffage et à la climatisation, et le chauffage en représente la part prépondérante ; environ les trois quarts du chauffage domestique européen sont actuellement assurés par des combustibles fossiles – gaz naturel, fioul, charbon dans certaines régions, bois et biomasse – souvent dans des chaudières anciennes qu’il est impossible de remplacer du jour au lendemain. La transition vers les pompes à chaleur électriques, régulièrement évoquée par les concepteurs du système d’échange de quotas d’émission de 2e génération (ETS2), est techniquement réalisable dans les bâtiments bien isolés et des climats tempérés, mais elle est irréalisable et inabordable pour le parc immobilier ancien qui domine une grande partie de l’Europe centrale, orientale et septentrionale. Imposer à ce parc immobilier une taxe carbone qui alourdit la facture de chauffage de plusieurs centaines d’euros par an n’est pas une politique environnementale. C’est une taxe régressive sur le besoin le plus fondamental de la vie sous un climat froid, imposée aux populations les moins à même de s’en isoler – au sens propre comme au figuré.

En 2023, quelque quarante millions d’Européens étaient déjà incapables de chauffer correctement leur logement, un chiffre qui a fortement augmenté lors de la crise énergétique de 2022 et qui n’est pas revenu à son niveau d’avant la crise. Il ne s’agit pas de statistiques abstraites. Ce sont des retraités à Varsovie qui baissent le thermostat à quinze degrés et enfilent un deuxième pull ; des parents isolés à Bruxelles qui étalent leur facture de chauffage sur quatre mois d’hiver ; des familles rurales en Roumanie qui brûlent tout combustible qu’elles peuvent trouver ; des couples de personnes âgées dans la campagne allemande qui doivent choisir entre chauffer le salon ou chauffer la chambre à coucher. D’informer ces ménages qu’à partir de janvier 2028, l’Union européenne a décidé d’ajouter une taxe carbone à leur combustible de chauffage – une taxe conçue précisément pour les dissuader de se chauffer – n’est pas une politique climatique. C’est, en toute honnêteté, une pénalité inadmissible pour les populations les plus vulnérables du continent. L’argument selon lequel le Fonds social pour le climat les indemnisera est, de prime abord, peu convaincant : un fonds de 86,7 milliards d’euros sur sept ans ne peut compenser une taxe qui, sur la même période, amputera de plusieurs centaines de milliards d’euros les factures de chauffage des ménages européens. Et même si la redistribution était mathématiquement parfaite, elle constituerait toujours un transfert conçu à Bruxelles, appliqué par les administrations nationales selon des critères bureaucratiques et conditionné au respect de politiques pour lesquels les bénéficiaires n’ont pas voté.

Il y a quelque chose de profondément absurde dans le spectacle de l’Union européenne, fondée pour apporter la paix et la prospérité à ses citoyens, en taxant délibérément le besoin humain fondamental de se chauffer en hiver. Même les plus fervents défenseurs du Pacte vert devraient s’interroger. Taxer le chauffage, ce n’est pas internaliser une externalité ; c’est d’imposer, par décision administrative, une dégradation délibérée des conditions de vie de populations qui n’y sont pour rien et qui, dans le contexte mondial analysé à la section 6, sont impuissantes à infléchir la trajectoire des concentrations de CO₂ atmosphérique.

Les conséquences politiques d’une telle politique sont déjà manifestes. Les gilets jaunes en France en 2018, les manifestations d’agriculteurs néerlandais en 2022 et 2023, la réaction allemande contre la loi sur l’énergie des bâtiments  (Gebäudeenergiegesetz), les mouvements de protestation agricole qui ont secoué le continent début 2024, la montée de forces politiques ouvertement eurosceptiques dans des États membres qui étaient jusqu’alors des piliers de l’Union – tous ces événements sont les symptômes d’un même phénomène sous-jacent. Il s’agit de la réaction des citoyens européens ordinaires à un projet qu’ils perçoivent, de plus en plus clairement, comme ayant dévié de la promesse de prospérité vers la mise en œuvre de l’austérité au nom d’objectifs lointains qui ne les concernent pas.

Lorsque les premières factures de chauffage de l’hiver 2028 arriveront, la responsabilité politique incombera, à juste titre, à l’Union européenne. La crédibilité du Pacte vert ne survivra pas à cet hiver. La crédibilité de l’Union elle-même risque de ne pas survivre à un programme soutenu de taxation visible et à grande échelle des biens de première nécessité en Europe du Nord, centrale et orientale. Sept décennies d’efforts patients ne peuvent être compromises par une politique qui, comme l’a démontré la section 6, n’aura aucun effet mesurable sur les émissions mondiales. Les défenseurs du système à Bruxelles et dans le secteur de la finance climatique doivent comprendre qu’ils ne défendent pas le climat, mais une source de revenus, et ce, au prix de la destruction, par leurs propres actions, de l’édifice européen.

Mitterrand avait compris en 1991 les conséquences d’une politique énergétique française décidée à Bruxelles. Il a refusé. Les États membres qui ont accepté la compétence partagée en 2007 l’ont fait à la condition stricte, inscrite à l’article 194, paragraphe 2, du TFUE, que le choix des sources d’énergie reste souverain. Cette condition n’a pas été respectée. Les États membres conservent le droit, et désormais le devoir politique, d’exiger un réexamen du système avant l’entrée en vigueur du SEQE-2 et avant que l’intégration des recettes du SEQE-2 aux ressources propres de l’Union ne rende un retrait politiquement et administrativement impossible.

L’auteur écrit ici non pas en tant que lobbyiste ou consultant, mais en tant que personne ayant œuvré avec passion pendant trente-six ans à la Direction générale de l’énergie de la Commission européenne, jusqu’à son dernier jour de service, animé par une profonde conviction dans le projet européen. C’est précisément de cette conviction de longue date que repose l’argument en faveur du retrait : l’Union européenne ne préservera pas sa cohésion en appauvrissant ses citoyens ; elle la préservera en rétablissant un accès à une énergie abordable, abondante et sûre, qui est le fondement de la prospérité européenne. Tel était le dessein des Pères fondateurs de l’Union européenne, tel qu’il a été proclamé lors de la conférence de Messine du 1er au 3 juin 1955.